Сергей БОРОДИН.

 

 

ОТ МЭРА ДО МУНИЦИПАЛИТЕТА: К ПЯТНАДЦАТИЛЕТИЮ ФОРМИРОВАНИЯ НОВЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ МОСКВЫ

 

 

На сегодняшний день в городе создана стройная система государственных органов власти с одновременным развитием местного самоуправления в муниципальных образованиях. В Москве городские власти строго придерживаются четкого принципа – проблемы города должны решаться теми силами и органами власти, которые способны ответственно и профессионально их разрешать.

 

 

В марте 1990 года впервые демократическим путем в Москве был избран новый состав Моссовета, в который вошли около 450 депутатов – в основном это были представители демократической оппозиции. Председателем президиума Моссовета был избран ученый-экономист Гавриил Харитонович Попов. Новый Моссовет попытался взять всю власть в городе, принимая решения, которые в корне ломали старую партийно-хозяйственную систему управления городом. По существу, новая представительная власть в основном занималась политикой, когда казалось, что смена структуры власти и назначение новых людей на новые посты приведёт к быстрому и безболезненному переустройству власти. А тем временем хозяйственные решения принимать было некогда и некому. Управлять сложным городским хозяйством было все труднее. И уже к концу первого года новой власти очень многие стали понимать, что Моссовет в том виде и том составе, в каком он был избран, не может управлять огромным городом.

 

В памятном 1991 году наша страна пережила крупные перемены во всех областях государственного устройства. В этом же году кардинальные изменения претерпела и система исполнительной власти столицы. В январе 1991 года Президент РСФСР Б.Н.Ельцин издал Указ «О совершенствовании управления г. Москвой», в развитие которого президиум Верховного Совета РСФСР утвердил новое положение «О статусе и структуре органов управления города Москвы – столицы РСФСР».

 

В этом положении  впервые  вводились такие понятия, как  «Мэр» и «Вице-мэр», которые являлись  высшими должностными лицами исполнительной власти города Москвы и которые избирались населением. В принятом документе высшим органом власти города был признан Моссовет, наделявшийся правом приостанавливать решения Мэра.

 

Первые муниципальные округа «Братеево» и «Крылатское» были образованы в 1991 году (постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 марта 1991 г. № 953-I «О предложении Моссовета по созданию экспериментальных муниципальных округов»). 

 

На городских выборах 12 июня 1991 года большинством голосов москвичей Гавриил Харитонович Попов был избран Мэром Москвы, а Вице-мэром – Юрий Михайлович Лужков. В своем обращении к москвичам они заявили, что постараются «объединить все конструктивные силы и в городе, и в городской администрации».

 

В соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1991 г. № 1504-I «О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве»  Мэр города Москвы Г. Х. Попов распоряжением от 5 июля 1991 г. № 47-РМ «О проведении работ по формированию муниципальных округов г. Москве» утвердил перечень из 121 муниципального округа, а также их временные границы. Согласно этому распоряжению городская система управления была реструктуризирована с ликвидацией райисполкомов.

 

Во Временном положении об органах управления в муниципальном округе  Москвы, утвержденном распоряжением Мэра от 1 августа 1991 г. № 75-РМ, определялось, что границы муниципального округа устанавливались  Мэром Москвы по представлению префекта административного округа за исключением Центрального административного округа, в котором  муниципальные округа не создавались. Мэр Москвы распоряжением от 9 августа 1991 г. № 81-РМ «Об органах управления Центральным административным округом Москвы» утвердил Временное положение о Центральном административном округе в Москве и поддержал предложение правительства города об образовании территориальных управлений префектуры Центрального административного округа.

 

Выбор новой модели управления основывался на стремлении сломать старую модель партийного управления. Необходимо было уйти от старой территориально-партийной исполкомовской структуры. Главное, из чего исходил Мэр, – местный уровень власти должен был заниматься проблемами населения, более оперативно решать многие вопросы жизнедеятельности и управления. Для этого необходимо было старые районы разукрупнить, сделать их территории меньше, с меньшим числом проживающего населения. Однако было очевидно и другое – управлять и регулировать деятельность такого числа районов из одного центра – Правительства, было бы невозможно. Поэтому и было принято решение создать в Москве 10 административных округов, в состав которых входило определенное число районов. А уже средний уровень территориального управления должен был заниматься общими инфраструктурными задачами взаимодействия с населением, контролировать работу административных районов. Администрациями округов призваны были руководить представители Мэра на данной территории – префекты, которые назначаются Мэром и которые по должности входят в состав городского Правительства. Префекты вместе с супрефектами обязаны были проводить на своих территориях ту политику, которая им диктуется Мэром и Правительством. Такая схема была более гибкой и более управляемой, чем прежняя райисполкомовская.

 

После известного «августовского путча» и разгрома КПСС Г.Х. Попову удалось получить от Б.Н. Ельцина, в соответствии с его указами, практически неограниченные полномочия в управлении городом, став, по сути, единоличным правопреемником исполкома Моссовета, который в советские времена под руководством МГК КПСС управлял городом: Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 г. № 96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы» устанавливалось, что система исполнительной власти в г. Москве организуется на муниципальном, административном и городском уровнях. Распоряжением Мэра от 12 сентября 1991 г. № 146-РМ были установлены временные (до 1 марта 1992 г.) границы муниципальных округов Москвы. Тогда же были созданы пять муниципальных округов в Зеленоградском административном округе (распоряжение Мэра от 23 сентября 1991 г. № 154-РМ). В сентябре-октябре Г.Х. Попов, работая вместе с Ю.М. Лужковым, издал несколько распоряжений, в которых впервые были сформулированы положения об административных и муниципальных округах и их руководителях, о правительстве Москвы, функциональных структурах исполнительной власти. Тогда определялось, что Премьера правительства назначает не Моссовет, а Мэр, и он же определяет структуру правительства.

 

По мере упразднения райисполкомов назначались префекты новых органов исполнительной власти, которые в свою очередь назначали супрефектов. Этот период реформы городского управления растянулся с 5 июля до 15 октября 1991 года, когда было завершено назначение префектов и супрефектов.

 

Совместным постановлением Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 г. до принятия Закона о статусе города Москвы – столицы РСФСР устанавливалась схема административно-территориального деления города Москвы на муниципальные округа (районы).

 

Распоряжением Мэра от 24 апреля 1992 г. № 106-РМ было утверждено Положение о муниципальном округе (районе) в г. Москве, в котором муниципальный округ (район) определялся как первичная административно-территориальная единица города Москвы. В Положении указывалось, что границы муниципального округа (района) устанавливаются Мэром по представлению префекта административного округа, исполнительную власть в муниципальном округе (районе) осуществляет супрефект, возглавляющий управление муниципального округа (района).

 

В то время Г.Х. Попов настаивал на том, чтобы власть не сосредотачивалась в руках Моссовета, а исполнительная власть не превращалась в орган, исполняющий его решения. Однако Б.Н. Ельцин его тогда не поддержал. В знак несогласия с таким решением Г.Х. Попов обратился к Президенту с просьбой об отставке, и 6 июня 1992 года был освобожден от должности Мэра, а его обязанности начал исполнять Ю.М. Лужков.

 

В Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-I  «О статусе столицы Российской Федерации» было закреплено положение о том, что территория города Москвы может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородские территории административного управления. Согласно статье 13 Закона правовое положение районов города регулировалось Уставом города Москвы.

 

Таким образом, с июня 1991 года в городе действовали две параллельные системы власти – Мэрия с Правительством и Моссовет, который был распущен указом президента Б.Н.Ельцина только в сентябре 1993 года. А в декабре того же года впервые была также сформирована новая законодательная власть города в виде Московской городской Думы, в составе которой было уже не 450 депутатов как в Моссовете, a всего 35.

 

Новая исполнительная власть столицы – Мэрия и Правительство, префекты и супрефекты – постепенно формировалась и становилась на ноги: Мэрия была мозговым и управленческим центром, правительство принимало решения на уровне города, префекты и супрефекты обеспечивали реализацию политики Мэра непосредственно на местах.

 

В те годы в систему исполнительной власти Москвы пришло много новых людей – это были представители науки и образования, промышленности и военно-промышленного комплекса. Среди них было немало людей демократически настроенных, энергичных, искренне желающих изменить ситуацию в лучшую сторону. Однако отсутствие необходимых для этого знаний и опыта не всегда позволяло им действовать эффективно. Случалось,  на руководящие посты назначались и бывшие партийные руководители, и работники исполкомов Советов. В то же время, к сожалению, многие настоящие профессионалы-управленцы отказались от сотрудничества с новой властью, уйдя в бизнес.

 

В принятых в 1995 году Законе города от 5 июня 1995 г. № 13-47 «О территориальном делении города Москвы» и Уставе города Москвы указывалось, что образование, преобразование и упразднение районов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляется городской Думой по представлению Мэра. Район города Москвы может включать в себя микрорайоны.  На территории Москвы было образовано 128 районов.

 

Закон города от 11 сентября 1996 г. № 28-91 «О районной Управе в городе Москве» на основании законодательства Российской Федерации и Устава города установил основные нормы организации и деятельности исполнительного органа власти района города Москвы – районной Управы. В соответствии с Законом районная Управа определялась, как орган власти района, являвшийся территориальным отделением Московской городской администрации как исполнительного органа городского (местного) самоуправления. Правовой статус районной Управы определялся Уставом города Москвы 1995 года и Законом города Москвы от 11 сентября 1996 года «О районной Управе города Москвы». До образования районных Управ в соответствии с постановлением Московской городской Думы «О порядке введения в действие Закона города Москвы  «О районной Управе в городе Москве» (от 11 сентября 1996 г. № 91) их функции исполняла администрация района во главе с супрефектом.

 

Районная Управа осуществляла установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции органов городского самоуправления. Она состояла из районного Собрания, администрации Управы (администрации района) и главы Управы, который возглавлял районное Собрание и администрацию Управы. Должностные лица Управы являлись муниципальными служащими.

 

Глава Управы избирался районным Собранием по представлению Мэра Москвы тайным голосованием. На основании рекомендаций районного Собрания глава образовывал следующие комиссии Управы: административная, межведомственная, жилищная, конкурсная по нежилым помещениям, наблюдательная, гаражно-стояночная, по мелкорозничной торговле, по защите прав детей, координационный совет по информированию населения и оказанию содействия средствам массовой информации и другие комиссии в соответствии с правовыми актами г. Москвы.

 

Районная Управа в пределах своих полномочий и под свою ответственность обеспечивала решение вопросов районного значения, руководила хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района. К основным функциям и полномочиям Управы были отнесены: формирование и исполнение сметы доходов и расходов района; разработка и утверждение программ социально-экономического развития и застройки района; управление собственностью города, переданной району; содержание и ремонт жилого фонда, внутриквартальных дорог, инженерных сетей и сооружений, объектов социально-культурного и бытового назначения; уборка и благоустройство территории района; разработка и реализация программ социальной защиты нуждающихся  в ней   жителей района; учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставление муниципального и служебного жилья; организация работы с детьми и  подростками; представление префекту предложений о строительстве на территории района учреждений образования и здравоохранения; работа с населением, рассмотрение обращений граждан и др.

 

Районной Управе было предоставлено право контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций по вопросам благоустройства, экологии, санитарного состояния, пожарной безопасности; за обеспечением порядка в сфере потребительского рынка и услуг; за деятельностью органов территориального общественного самоуправления. Она координировала деятельность территориальных подразделений органов московской городской администрации.

 

Наиболее характерной чертой социально-экономических и социально-политических ситуаций, с которыми повседневно приходилось иметь дело руководителям районной Управы, является нестабильность всех параметров внешней  среды  и, следовательно, непредсказуемость событий, требующих немедленных решений и действий. 

 

Из того факта, что на местном уровне наиболее полно реализуется  демократическая идея приближения власти к ее источнику – народу, в районную Управу открыт доступ всего населения муниципального образования. Поэтому руководителям Управы, говоря  языком теории массового обслуживания, приходилось иметь дело с недетерминированным потоком заявок на обслуживание (муниципальных работ), причем  для каждой конкретной ситуации не существовало ни типовых  алгоритмов принятия решений, ни инструкций, как  нужно действовать в данном случае.

 

Другая особенность деятельности районной Управы состояла в том, что материальные,  информационные и человеческие ресурсы, необходимые для решения неожиданных  проблемных ситуаций  были существенно ограничены  и далеко не всегда они могли быть получены  в нужном объеме и в заданные сроки от верхних уровней управления административным округом и городом. Поэтому руководству Управы  сплошь и рядом  приходилось принимать решения и действовать, не только принимая в расчет степень  важности и срочности возникающих задач, но и с учетом своих реальных возможностей. Положение дел усугублялось и тем, что критерий приоритетности возникающих проблем также не всегда мог быть задан заранее.

 

Представительным органом населения в районной Управе являлось районное Собрание, статус которого определялся Уставом города Москвы 1995 года и Законом города Москвы от 11 сентября 1996 г. № 28-91 «О районной Управе в городе Москве». В состав районного Собрания входили советники районного Собрания и глава Управы. Председателем районного Собрания по должности являлся глава Управы.

 

К ведению районного Собрания относилось утверждение сметы доходов и расходов финансовых ресурсов района, отчета о ее исполнении, образование внебюджетных фондов; рассмотрение и утверждение годовой программы (плана) социально-экономического развития и застройки территории района, отчета об их исполнении; утверждение границ микрорайонов, в пределах которых населением создавались органы территориального общественного самоуправления; осуществление других функций, связанных с деятельностью территориальных общин, предусмотренных правовыми актами города Москвы; избрание главы Управы; избрание в необходимых случаях из числа советников заместителя председателя районного Собрания; представление рекомендаций по составу комиссий Управы, утверждение положений о комиссиях; осуществление контроля за деятельностью главы Управы; участие в формировании избирательных комиссий; принятие обращений к органам власти города, к населению района.

 

Однако данная система городского управления, как показала практика, была неэффективной в части управления районами города, вступая в  противоречие с теми статьями Конституции Российской Федерации, в которых говорится, что  народ, являющийся носителем суверенитета и единственным источником власти, осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В связи с этим был принят Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56-ЗК «Об организации местного самоуправления в городе Москве», котором определялось, что органы государственной власти города Москвы создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий.

 

В соответствии с этим Законом взаимодействие органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления по отдельным вопросам регулируется договорами и соглашениями между органами исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления, заключаемыми в порядке, установленном законодательством. Для  координации своей деятельности органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, как временные, так и постоянно действующие. Порядок формирования и осуществления деятельности та­ких органов определяется правовыми актами города Москвы и правовы­ми актами органов местного самоуправления. При этом законами города Москвы органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями) с одновременной передачей материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти города Москвы.

 

Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. N 981-ПП «Об  образовании  территориальных органов исполнительной  власти  города  Москвы – управ районов» на территории районов города Москвы,  включая районы города Зеленограда, образовывались управы районов города Москвы – территориальный  органы   исполнительной власти города, подведомственные Правительству Москвы. При этом префектура в пределах полномочий, установленных законодательными  и  иными  нормативными  правовыми актами города Москвы, осуществляет контрольную, координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа, а управа района – на территории района. Оперативное руководство, координацию и контроль за деятельностью управы района осуществляет  префект  соответствующего административного округа Москвы.

 

Завершение формирования вертикали исполнительной власти города в существующем на настоящее время виде было осуществлено Постановлением Правительства Москвы от 21 января 2003 г. N 18-ПП «О   структуре   органов   исполнительной власти города Москвы», в соответствии с которым органы исполнительной власти города Москвы, подведомственные Правительству Москвы, реструктурированы следующим образом: 

 

·                     Аппарат Правительства Москвы

·                     Департаменты города Москвы

·                     Комитеты города Москвы

·                     Главные управления и управления города Москвы

·                     Инспекции города Москвы

·                     Префектуры административных округов города Москвы

·                     Управы районов города Москвы.

 

В огромной системе функционирования городского хозяйства и экономики без отраслевой структуры управления, которая забирает на себя часть функций управления городом, просто не обойтись. Вот почему эти функциональные органы власти в виде департаментов, комитетов, управлений были созданы с первых месяцев формирования новой системы исполнительной власти. Эти органы тоже постоянно изменяются, совершенствуются, ликвидируются, сливаются. Работа над системой управления ведется постоянно. Конечно, территориальные и функциональные органы власти и управления тесно взаимодействуют, хотя иногда случается «перетягивание каната» между ними, в основном, в пользу Центра, что далеко не всегда оправдано.

 

В качестве примера можно было бы привести ситуацию с Дирекциями единого заказчика. В этой связи долго не могли прийти к единой позиции в части определения, какой структуре они подчиняются. Создавал структуру каждой такой дирекции как государственного унитарного предприятия и формально являлся его владельцем департамент имущества города, но в то же время департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства спускал директивы, как им надо работать, префект назначал директора ДЭЗа, а глава управы контролировал его работу. Конечно, такая система нормально работать не могла. Вот почему постановлением правительства Москвы директоров ДЭЗов полностью переподчинили главам управ, которые их и назначают, и контролируют их работу.

Формулировка «муниципальная или местная власть» породила в Москве трудноразрешимую правовую коллизию. Путаница началась еще с того времени, когда закон о Советах народных депутатов, который был принят Верховным Советом РСФСР еще в 1986 году, не разделил власть на городской и районный уровни. Все Советы стали называться «местными». Они тогда уже назывались органами местного самоуправления.

 

Конституция Российской Федерации, которая была принята в 1993 году, закрепила 12 статьей положение, согласно которому на всей территории России действуют органы местного самоуправления. Они самостоятельны в своих решениях и не входят в систему органов государственной власти страны.

 

При этом 131 статья Конституции РФ гасит следующее:

«       1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

       2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий».

 

В соответствии с этой статьёй вся территория страны разбита на муниципалитеты, где действуют органы самоуправления, которые не входят в систему государственной власти. То есть фактически ни у российского правительства, ни у губернаторов нет никакой власти на местах, их решения не обязательны для исполнения местными управленцами, и получается, что местные органы власти, максимально приближенные к населению, не входят в общую систему государственного управления страной. Трудно представить, как можно было бы властям Москвы не входить в систему государственной власти страны. Не ясно, как вообще можно было разделять власть на государственную и местную? Во Франции же, откуда были взяты понятия «мэр» и «префект», тоже есть муниципалитеты, но там они являются частью  органов государственной власти, которые выполняют свои функции.

 

Если бы вышеозначенная система была реализована в таком громадном городе, каковым является Москва, то неразбериха была бы полная. Здравомыслие восторжествовало, когда был принят  Закон РФ № 131 «Об основных принципах организации местного самоуправления», который, как бы в развитие Конституции, определил, что функции местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге строятся с учетом целостности городского хозяйства, а предметы ведения органов самоуправления и финансовое обеспечение этих предметов ведения определяется Законом этих субъектов Федерации. Этот закон позволил в определённой степени нормализовать деятельность вертикали государственной власти в Москве.

 

При этом вся страна живет по 131 статье Конституции и 131 федеральному закону «Об основных принципах организации местного самоуправления», которые предоставляют местным органам самоуправления большие полномочия. Они управляют экономикой, жилищным хозяйством, транспортом, строительством, здравоохранением и другими жизненно важными сферами жизнедеятельности городов и районов. В связи с этим возникает закономерный вопрос: «Как реализовать это положение в Москве? Может ли «местная власть» на уровне района решать эти вопросы?» Ведь получалось, что в столице функции органа местного самоуправления в полном объеме выполняла государственная власть в лице городского Правительства и Думы, что является нарушением 12 статьи Конституции РФ. Если спуститься «ниже», на уровень района, то московскими районами в качестве  представителей государственной власти управляли супрефекты вплоть до 1996 года, когда в Москве был принят новый закон, где определялось понятие «районная управа». В законе районная управа определена как орган государственной власти, выполняющий функции органа местного самоуправления с введением института «советников» районных управ, в соответствии с чем были избраны районные собрания, состоящие из советников в ранге депутатов. Поскольку функционально управа совмещала и государственную власть, и местное самоуправление, то глава управы по представлению Мэра избирался районным собранием, Таким образом, районные управы выполняли только те функции, которые им передал город. В первом законе Москвы об управах для них было записано 117 полномочий.

 

Конечно, с точки зрения Конституции это было прямым нарушением указанных статей, но федеральная власть предпочла не замечать этого. Эта модель районного управления существовала в Москве до 2000 года, когда оппоненты московских властей подали в Верховный суд РФ протест на подобную систему организации местной власти.  Верховный суд РФ  постановил, что местная власть в городе действительно организована неправильно и что районные управы нужно считать органами местного самоуправления.

 

Обжаловать это решение было негде. В новой правовой ситуации город не мог оставить 117 полномочий за районными управами, которые в одночасье превратились в органы местного самоуправления со всеми вытекающими из этого правами и обязанностями. В результате, городской власти пришлось принять решения о реорганизации районных управ в управы районов,  разделив власть на уровне района на две части. Часть функций государственной власти от города была передана управе как нижнему уровню  государственной власти, а часть – муниципалитету, определённому как орган   местного самоуправления. Муниципалитет полностью самостоятелен, у него есть свой бюджет, свои избранные населением депутаты. Сегодняшние муниципальные образования районов по закону Москвы не входят в систему государственной исполнительной власти.

 

Исходя из идеи сохранения единства городского хозяйства, город по закону отдал муниципальной власти не 117 полномочий, как прежде, а только 20. За муниципалитетом законом города Москвы закреплены права по опеке и попечительству, работа по защите прав детства и материнства, призывные комиссии, организации праздников улиц и т.д. Закон, к примеру, обязывает управу района согласовывать с органами местного самоуправления предложения по вопросам размещения автостоянок, объектов мелкорозничной торговли, по целевому использованию нежилых помещений, которые находятся в жилых домах. Муниципалитеты имеют право вносить в органы исполнительной власти города свои предложения по проектам градостроительного развития своих территорий, проектам многих целевых городских программ, включая проекты реконструкций планировки жилых территорий и реновации сложившейся застройки, проектам планировки озелененных территорий, изменению маршрутов городского пассажирского транспорта и так далее.

 

С развитием, становлением и укреплением местных органов власти в лице муниципалитетов город будет передавать им и другие государственные полномочия, если при этом не нарушится целостность управления городским хозяйством. В октябре, например, город передал муниципалитетам работу с комиссиями по делам несовершеннолетних, досуговую работу по месту жительства с детьми и населением, всю спортивно-массовую работу с населением с передачей под их  управление городской собственности этих учреждений. Поскольку таких учреждений в городе – тысячи, можно считать этот акт вторым этапом становления местного самоуправления.